Guvernanța (eseu)
 |
| http://sosttoday.com |
Din punct
de vedere etimologic termenul de guvernanță provine din termenul grecesc “kubernan”
sau ”kubernao”, acest verb desemnând pilotarea, cârmuirea și schimbarea
direcției unei nave. Acest cuvânt a fost folosit de către Platon cu privire la
proiectarea unui sistem de guvernământ. În Evul Mediu, termenul grecesc a fost
preluat în limba latină sub forma de “gubernare”, având aproape aceeași
conotație ca și termenul grecesc (a pilota, a conduce sau guverna).
Până acum
treizeci de ani, termenul de “guvernanță” era sinonim cu cuvântul “guvernare”,
așa cum preciza “The Concise Oxford Dictionary”: manieră de a guverna, funcția
sau calitatea de a guverna. Iar a guverna însemna “a conduce sau controla cu
autoritate, a fi la guvernare”. Însă, la sfârșitul anilor ’80 ai secolului XX,
politologii au ajuns să separe termenul de “guvernanță” de înțelesul său
îngust, care făcea referire doar la guvern, incluzând acum și actorii
societății civile.
Conform lui
A. Pagedon, prima utilizare a conceptului de “guvernanță” în sensul actual
aparține Băncii Mondiale, care, într-un raport din 1989 privind dezvoltarea
economică în țările africane, scria despre o “criză a guvernanței”,
privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv actul guvernării de către
statele constituite în țările post-coloniale, împreună cu organismele
economico-financiare internaționale și cu alți agenți economici, lăsând să se
înțeleagă faptul că este necesară o nouă structurare a relațiilor
internaționale astfel încât între state, între organizațiile internaționale (mai
ales cele cu atribuții economico-financiare), societățile civile,
întreprinderile și societățile multinaționale să se stabilească raporturi prin
care economia și finanțele acestor țări să fie bine gospodărite (good
governance).
Cum am menționat la
început, termenul de guvernanță nu este încă bine definit și delimitat. Cercetătorul
britanic Rod Rhodes, într-o lucrare fundamentală (Understanding Governance,
1996), face referire la guvernanță ca fiind un termen la modă în contextul
reformării sectorului public. Acesta a identificat cel puțin șase utilizări
distincte în literatură a termenului de guvernanță:
- Ca un stat minimal;
- Ca o guvernare corporativă;
- Ca o nouă gestiune publică;
- Ca o bună guvernare (good governance);
- Ca un sistem socio-cibernetic;
- Ca rețele auto-organizatoare.
În continuare, acesta
și-a expus propria sa teorie și definiție a guvernanței, probabil cea mai
sistematică și populară definiție a acestui termen. Conform lui Rhodes, „guvernanța
se referă la rețele auto-organizatoare și interorganizaționale, caracterizate
de interdependență, schimb de resurse, regului ale jocului și autonomie
semnificativă față de stat”.
După cum se observă,
Rhodes a identificat patru caracteristici de bază ale guvernanței:
- Interdependența dintre organizații. Guvernanța este mai cuprinzătoare decât guvernarea, acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoarele public, privat și voluntar devin flexibile și opace;
- Interacțiuni continue între membrii rețelei, generate de necesitatea de a face schimb de resurse și de a negocia obiective împărtățite reciproc;
- Interacțiuni de tip joc, bazate pe încredere și reglementate de regulile jocului negociate și convenite de participanții la rețea;
- Un grad semnificativ de autonomie față de stat. Rețelele nu sunt subordonate statului, acestea se auto-organizează; deși statul nu ocupă o poziție suverană privilegiată, acesta le poate direcționa indirect.
Rhodes a cercetat
sectorul public din țara sa natală, Marea Britanie, observând că sistemul de
guvernare din UK s-a transformat dintr-un sistem de guvernare locală într-un
sistem de guvernanță locală ce implică seturi complexe de organizații ce provin
din sfera publică și privată. Acest lucru a făcut ca guvernanța să fie văzută
ca un termen mult mai larg decât cel de guvern ce furnizează servicii în
sectoarele private și voluntare. Legăturile interorganizaționale
reprezintă o caracteristică definitorie a furnizării de servicii, astfel încât
Rhodes a hotărât să utilizeze acest termen pentru a descrie mai multe interdependențe între actorii implicați
în furnizarea de servicii.
Aceste rețele sunt
alcătuite din organizații care au nevoie de a face schimb de resurse (de
exemplu bani, informații, expertiză) pentr a-și atinge obiectivele, a-și
maximiza influența lor asupra rezultatelor, și pentru a evita să ajungă
dependenți de alți jucători din sistem. Administrația publică locală din Marea
Britanie a creat organisme cu scopuri speciale de a furniza servicii, a
încurajat parteneriatele publice-private, astfel încât rețelele au ajuns să fie
cât mai proeminente în rândul structurilor de conducere din UK. Metcalfe și
Richards definesc managementul public ca “obținerea
de lucruri bine făcute prin alte organizații”, criticând reformele manageriale
din Anglia. Asfel, Rhodes a ajuns la concluzia că guvernanța este/include
managementul rețelelor.
Gestionarea rețelelor
nu este specifică doar sectorului public. Rețelele sunt o formă răspândită de
coordonare socială, și gestionarea legăturilor interorganizaționale este la fel
de importantă și pentru sectorul privat de management. Powell argumentează că
rețelele reprezintă „o formă distinctivă de activitate economică coordonată”.
Într-un mod similar, Larson explorează structurile de rețea din cadrul
antreprenorial, concluzionând că forma de rețea a guvernanței scoate în
evidență “reputația, încrederea, reciprocitatea
și interdependența mutuală. Astfel, rețelele ar reprezenta o alternativă, dar
nu un hibrid dintre piață și ierarhii, așa cum ele cuprind limitele sectorului
public, privat și voluntar. Rhodes citează: “dacă concurența de preț este
mecanismul central coordonator al pieții și al comenzilor administrative ale
ierarhiei, atunci încrederea și cooperarea sunt acelea care articulează
rețelele” (J. Frances, R. Levacic).
Mai
important, Rhodes avea să observe că guvernanța utilizată într-un sens larg sugerează
că rețelele sunt auto-organizatoare. La modul cel mai simplu, auto-organizatoare
înseamnă o rețea care este autonomă și auto-guvernatoare. Guvernul este numai
unul dintre mai mulți actori care influențează cursul evenimentelor într-o
societate. El nu are destulă putere pentru a-și exarcita voința asupra tuturor
actorilor. Astfel că alte instituții și grupuri sociale sunt, în mare măsură,
autonome. Ele nu sunt controlate de nici un actor supraordonat, nici măcar de
guvern. În mare parte, ei se controlează singuri pe sine însuși.
Totodată,
autonomia nu implică doar libertate, ci și responsabilitatea de sine. Sistemele
autonome au un grad mai mmare de libertate și de auto-guvernare.
Dereglementarea, retragerea guvernului și conducerea de la distanță… toate sunt
noțiuni a unui control direct mai mic al guvernului care conduce la o autonomie
ăi auto-guvernare pentru instituțiile sociale și actorii din societate.
Pe scurt,
rețelele integrate rezistă conducerii guvernului, își dezvoltă propriile
politici și își modelează propriul lor mediu. Toate aceste elemente de mai sus
îl fac pe Rhodes să concluzioneze că guvernanța se referă la rețele
interorganizaționale și auto-organizatoare.
Din această
perspectivă, guvernanța prin rețele public-privat completează clasificarea
tradițională a lui Williamson (1985) în „piețe” și „ierarhii”, văzute ca două
tipuri ideale de „alocare autoritară a resurselor și de exercitare a
controlului și coordonării”.
În acest sens, guvernanța nu este nouă, în măsura în care guvernele au cooperat
întotdeauna cu actorii publici și privați la furnizarea de servicii, dar
adoptarea și implementarea politicilor neoliberale în Europa și Statele Unite
ale Americii a condus la o deplasare generală către guvernarea prin aceste
rețele, pe măsură ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice și încearcă
să transfere responsabilitatea furnizării serviciilor către sectoarele privat
și voluntar.
Definiția lui Rod
Rhodes despre guvernanță poate fi inclusă în domeniul administrației publice și al politicilor publice. Specialiștii
acestui domeniu cercetează atribuțiile, organizarea, managementul și
responsabilitatea sectorului public. În mod tradițional, această abordare
susținea că sectorul public funcționa cel mai bine când era apolitic, era structurat
ierarhic și se baza pe un sistem al meritocrației și al promovării. Cu toate
acestea, această abordare tradițională a fost din ce în ce mai contestată de
unii cercetători, ce au reliefat tocmai caracterul politic al birocrației
publice (Peters and Wright, 1996). Ei au atras atenția asupra patologiilor din
sistemul public și au constatat că, în foarte multe cazuri, acesta nu a
„funcționat” într-o manieră eficiență.
În anii ’80, multe țări
au fost marcate de un val de reforme ale sectorului public, care au implicat
procese de privatizare, descentralizare și transferul unor principii ale
managementului din sectorul privat în cel public. Unele responsabilități ale
guvernului central au fost descentralizate către nivelurile inferioare și, în
anumite domenii, autoritatea politică a fost treptat transferată către
organizațiile supranaționale. În plus, în multe țări, organizațiile societății
civile au devenit din ce în ce mai implicate în furnizarea de servicii publice.
Printre consecințele acestor transformări, putem aminti fragmentarea avansată a
sistemelor politice. Cercetătorii au remarcat pluralitatea de actori și de
organizații implicate în realizarea obiectivelor comune și au respins
distincția clară dintre sectorul public și privat, cu care opera teoria tradițională
a administrației publice. Astfel, a devenit crucială problema dirijării acestor
rețele interorganizaționale și auto-organizatoare.
Abordarea
tradițională a conducerii, de sus în jos, este caracteristică vechii guvernanțe
(sinonimă cu termenul de guvernare) și are de-a face cu gradul de control pe
care guvernul îl poate exercita asupra activităților economice și sociale. Noua
guvernanță are de-a face mai mult cu felul în care centrul interacționează cu
societatea și investighează dacă există mai multă autoghidare în cadrul
rețelelor. Rețelele auto-organizatoare pot bloca procesul de implementare,
având astfel un impact negativ asupra capacității de guvernare, sau pot să
contribuie la creșterea gradului de eficiență, susținând implementarea politicilor.
Astfel, noua teorie a guvernanței demonstrează că rețelele pot să aibă un
impact pozitiv, cât și unul negativ asupra capacității de guvernare.
Totodată, această
trecere de la guvernare la guvernanță ridică noi întrebări analitice și
normative, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentării, direcționării
și răspunderii. Fragmentarea poate apărea atunci când birocrațiile statelor
centralizate subcontractează furnizarea serviciilor publice către o gamă largă
de organizații publice, cvasipublice și private, reducând controlul guvernului
central asupra rezultatelor politice. În cel mai bun caz, argumentează Rhodes
și alții, guvernele pot orienta politicile publice într-o anumită direcție, dar
în realitate rezultatele politicilor vor depinde de interacțiunile unui număr
ridicat de actori, asupra cărora guvernele au numai un control imperfect. În
final, faptul că guvernele subcontractează funcții publice unor agenții
independente și actorilor privați pune întrebări cu privire la răspunderea
democratică față de electorat – întrebări care, de asemenea, stau la baza
literaturii priving guvernanța.
Toate
aceste fapte creează o îngrijorare generală, comună tuturor teoriilor
guvernanței: cum să guvernezi, dar și cum să îmbunătățești gradul de
responsabilitate. Cercetătorii din domeniul guvernanței consideră că apariția
rețelelor de politici la nivel local sau transnațional a complicat și mai mult
problema responsabilității. Este dificil de estimat cunt sunt cheltuite
fondurile publice de către guvernul central, în contextul unei pluralități de
actori și de rețele – de exemplu, în cazul serviciilor din domeniul sănătății,
unde sunt implicate autoritățile centrale, ce asigură finanțarea, autoritățile
din sănătate, furnizorii din sectorul privat și organizațiile voluntare.
Responsabilitatea ar putea, pur și simplu, să dispară în acest nod de rețele,
întrucât stabilirea responsabilității nu mai este o misiune ușoară. Pentru a
compensa ineficiența mecanismelor tradiționale ale responsabilității, s-a cerut
mai multă implicare din partea cetățenilor, în scopul reintroducerii
responsabilității directe. Spre exemplu, participarea în cadrul comitetelor de
utilizatori asigură receptivitatea furnizorilor de servicii la cerințele
utilizatorilor. Acest aspect generează paradoxul că participarea în rețele ar
putea fi o parte din procesul de privatizare a responsabilității. Membrii
rețelei pot dezvolta interese identice și pot iniția obiective care să îi
promoveze și să le apere interesele.
În
concluzie, se poate spune că guvernanța reprezintă un termen mult mai larg
decât cel de guvernare, care implică mulți mai mulți actori decât statul în
guvernarea societăților de astăzi. După cum a observat Rod
Rhodes, cel mai vestit şi apreciat cercetător britanic pe problema guvernanţei,
toţi aceşti actori, cooperând în urmărirea scopurilor lor, ajung să creeze o
mulţime de reţele interorganizaţionale şi auto-organizatoare, ce se
caracterizează prin interdependență,
schimb de resurse între ele, respectarea unor reguli de joc (cadrul legal) și o
automonie apreciabilă față de stat și de alți actori.
Bibliografia:
1) Ivan
Adrian. Guvernanță și teorii ale integrării în Uniunea Europeană. // http://www.cse.uaic.ro/_fisiere/Documentare/Suporturi_curs/I_guvernanta.pdf
;
2) Mette
Kjaer Anne. Rhode’s
contribution to governance theory: praise, criticism, and the future governance
debate // http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9299.2011.01903.x/pdf ;
3) Rhodes
Rod. A. W. The new governance: Governing
without Government. // http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/developpement/shared/developpement/mdev/soutienauxcours0809/E721_gouvernance/2.2.Rhodes_1996.pdf
;
4) Rhodes
Rod A. W. Understanding Governance: Ten
years on. // http://oss.sagepub.com/content/28/8/1243.full.pdf
;
5) Wallace
Helen, Wallace William, Pollack Mark. Procesul
de guvernanță în UE // http://www.slideshare.net/inessfox/wallace-procesuldeguvernantainue
.
Comentarii
Trimiteți un comentariu